Транспортная газета Евразия Вести

Разделы:

 Свежий номер
 Подшивка
 Материалы
 Новости
 О газете
 Редакция
 Подписка

 Консалтинг
 Лицензирование
 Сертификация
 Юридические
 услуги

 Партнеры
 Ресурсы сети
 Реклама на сайте

Поиск:


 

ТРАНСПОРТНЫЕ ПРОЕКТЫ


Версия для печати
Обсудить в форуме

О совершенствовании механизмов финансирования крупных проектов в области транспортной инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение



Сокращенное изложение доклада министра транспорта И.Е. Левитина на заседании Правительства РФ 7 октября 2004 г.

И.Е. Левитин на пресс-конференции в доме правительства (фото И.Максимова)
В силу естественных географических факторов российский транспорт - одна из системообразующих отраслей экономики, обеспечивающих территориальную целостность государства и единство экономического пространства страны. Приоритетность инфраструктурной составляющей в обеспечении высоких темпов роста и проведении структурных преобразований в экономике была особо отмечена в Послании Президента Федеральному собранию Российской Федерации.

Вместе с тем текущий уровень финансирования транспортного комплекса, составляющий около 2,2 процента ВВП, однозначно недостаточен. Чтобы решить задачу удвоения ВВП, нужно опережающее развитие транспортной инфраструктуры. В мире средний уровень расходов на ее развитие и содержание составляет около 4 процентов ВВП. Такие же параметры ежегодного финансирования заложены и в ФЦП "Модернизация транспортной системы России". Таким образом, минимально приемлемый уровень инвестиций должен составлять не менее 600 миллиардов рублей в год (против 330 миллиардов в настоящее время).

Подчеркну: речь идет лишь о минимуме требуемых расходов. В странах с переходной либо активно развивающейся экономикой объем ежегодных инвестиций в транспортную инфраструктуру, как правило, существенно превышает пороговое значение в 4 процента (а может составлять и 6, и 8, и 10 процентов) ВВП. К примеру, для послевоенной Европы "мотором" структурных преобразований в экономике стали инвестиции в развитие автодорожной инфраструктуры. В Финляндии финансирование дорожной сети достигало в отдельные годы 40 процентов всех бюджетных расходов.

Мы не призываем следовать примеру Финляндии, но необходимо понимать, что без комплексного и системного решения проблем транспортной инфраструктуры невозможно будет добиться удвоения ВВП, осуществить качественный прорыв в экономике, повысить конкурентоспособность российских производителей, обеспечить достойное качество жизни населения. В рамках сложившейся системы финансирования обеспечить необходимый уровень инвестиций в развитие транспорта будет крайне сложно.

* * *

В этой связи первоочередными шагами должны стать меры, направленные на повышение эффективности государственного управления, включая:

- меры, нацеленные на снижение издержек госсектора, совершенствование механизмов проведения конкурсных торгов и осуществление государственных закупок. За счет более рационального расходования бюджетных ресурсов определенная часть средств может быть высвобождена для финансирования новых проектов;

- переход к среднесрочному планированию по целям и "скользящему" трехлетнему бюджету, что позволит существенно улучшить эффективность использования бюджетных средств, в особенности при реализации крупных инфраструктурных проектов;

- концентрацию ограниченных государственных средств на реализации лишь наиболее крупных, имеющих общенациональное значение инфраструктурных проектах.

Исходя из задач Транспортной стратегии, критерием отнесения проектов к числу общегосударственных может служить наличие следующих признаков:

- создание качественно новых инфраструктурных возможностей для развития экономики в целом;

- укрепление "связности" территорий и единого экономического пространства страны;

- создание качественно новых возможностей для реализации транзитного потенциала российской территории, ее интеграции в мировую транспортную систему;

- создание качественно новых возможностей для наращивания и диверсификации экспортного потенциала страны;

- создание инфраструктурной базы для освоения перспективных территорий и новых месторождений полезных ископаемых.

К числу проектных направлений, в наибольшей степени отвечающих данной системе признаков, можно отнести:

- развитие международных транспортных коридоров (в первую очередь - коридоров "Запад-Восток" и "Север-Юг"), включая развитие железнодорожной, портовой, автодорожной, контейнерной, логистической и информационной инфраструктуры;

- строительство скоростных автомагистралей в европейской части и завершение формирования опорной сети дорог на востоке страны;

- наращивание экспортных портовых мощностей в Южном, Северо-западном и Дальневосточном регионах;

- формирование национальной сети аэропортов-хабов;

- модернизацию внутренних водных путей и системы гидросооружений;

- обустройство пограничных пунктов пропуска;

- реализацию крупных железнодорожных инфраструктурных проектов, связанных с освоением сибирских территорий;

- развитие высокоскоростных железнодорожных сообщений.

* * *

Расчеты показывают, что общая стоимость реализации приоритетных проектов развития транспортной инфраструктуры составляет десятки миллиардов долларов. В целях максимизации экономического эффекта инвестировать эти средства нужно будет весьма интенсивно, дабы не допускать "долгостроя" и сопряженных с ним потерь.

В международной практике проблема нехватки финансовых ресурсов решается в основном за счет использования следующих инструментов:

- выделения дополнительных бюджетных ассигнований;

- введения дополнительных целевых налогов и сборов для пользователей услуг транспортной инфраструктуры;

- привлечения заемных средств под гарантии правительства;

- привлечения внебюджетных инвестиций на основе использования механизмов государственно-частного партнерства. Возможность привлечения дополнительных внебюджетных инвестиций в большинстве случаев обуславливает необходимость соразмерного бюджетного софинансирования проектов, которое, в свою очередь, может приобретать форму прямых капитальных вложений либо осуществляться через механизм предоставления государственных гарантий.

Полагаю, нам также необходимо подумать и о выстраивании более гибкой схемы налогового регулирования в сфере землепользования придорожными территориями. Известно, что новая дорога увеличивает стоимость земель и имущества, генерирует мощные потоки потребительского спроса, формирует условия для развития высокодоходных видов бизнеса. Однако сейчас у нас сложилась ситуация, когда дорогу строят одни, а все плюсы от ее создания получают другие. И это в условиях, когда у государства катастрофически не хватает средств на развитие дорожной сети!

Хотел бы внести предложение поручить Минтрансу совместно с Минфином и Минэкономразвития подготовить пакет поправок к Налоговому и Земельному кодексам, предусматривающих создание дифференцированного механизма взимания платы за земельные участки в зависимости от близости автомобильных дорог, их категории, качества, наличия придорожной инфраструктуры, а также предусмотреть механизм, позволяющий целевым образом использовать эти дополнительные налоговые поступления для нужд содержания и развития дорожной сети. Также предлагается закрепить в Земельном кодексе понятие "придорожной полосы" и положение об отнесении этих земель к землям транспорта.

* * *

Обеспечение опережающих темпов развития транспортной инфраструктуры напрямую зависит от возможностей широкого привлечения внебюджетных инвестиций. Основным инструментом тут является институт государственно-частного партнерства (ГЧП). С 1985 по 2000 год в мире было реализовано 699 транспортных проектов на основе ГЧП на сумму 443 миллиарда долларов.

Основные разновидности ГЧП таковы:

- подрядные договоры на выполнение работ для государственных нужд;

- аренда государственного имущества; - предприятия со смешанным частно-государственным капиталом;

- концессия.

Наиболее гибкая и эффективная форма государственно-частного партнерства - концессия. В ее рамках частный партнер - концессионер - участвует в создании или модернизации социально значимого объекта, а затем получает его на длительный срок в управление с целью возврата вложенных им инвестиций. Мы полагаем, что основной сферой концессионных отношений должны стать объекты федерального имущества, не подлежащие приватизации. На транспорте - это объекты инфраструктуры, перечень которых должен быть определен и закреплен на законодательном уровне.

Примером успешной реализации инфраструктурных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства может служить морской транспорт. Так, ФГУП "Росморпорт" уже сейчас активно привлекает средства инвесторов в проекты создания и реконструкции гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности, в проведение дноуглубительных работ. Возврат средств инвестора осуществляется за счет увеличения выручки в связи с началом эксплуатации и функционирования данных объектов. Конкретная иллюстрация успешного взаимодействия государства и бизнеса в области развития морской инфраструктуры - реализация проектов Балтийского балкерного терминала в Санкт-Петербурге, порта Приморск и нефтяного терминала "Лукойл" в Высоцке.

Существенного улучшения условий для развития ГЧП на морском транспорте можно добиться за счет увеличения сроков аренды объектов инфраструктуры. В связи с этим предлагается поручить Минтрансу и Минэкономразвития представить предложения, предусматривающих снятие ограничений в отношении сроков аренды морской инфраструктуры и приведение их в соответствие со сроками окупаемости затрат инвесторов.

Дополнительные средства для развития внутренних водных путей могут дать доходы от введения платы за пользование отдельными гидросооружениями, в особенности в европейской части страны.

К числу наиболее перспективных сфер ГЧП относится железнодорожный транспорт. Являясь ведущим звеном транспортной системы России, железные дороги испытывают сегодня острейший дефицит инвестиционных ресурсов. Один из инструментов преодоления сложившегося положения - привлечение частного капитала в реализацию новых инфраструктурных проектов на основе механизмов концессии. Предметом концессионных отношений может стать строительство с последующей передачей в управление концессионеру подъездных путей к месторождениям полезных ископаемых (в частности - Эльгинского, Чинейского и других в зоне Байкало-Амурской магистрали), спрямляющей хордовой ветки "Белкамур"; реализация проектов, связанных с развитием подъездной инфраструктуры крупных российских портов, созданием высокоскоростной магистрали Москва - Санкт-Петербург, с завершением сооружения отдельных железнодорожных объектов (например, участков Коротчаево-Надым и Коротчаево-Ямбург).

Для реализации концессионных проектов, связанных с достройкой железнодорожных линий, необходимо внести изменения в Закон "Об особенностях управления имуществом железнодорожного транспорта". Нужно предусмотреть и особый порядок регулирования тарифов на перевозки при строительстве и реконструкции железнодорожных объектов, осуществляемых на основе государственно-частного партнерства.

Объекты железнодорожной инфраструктуры имеют исключительно высокую капиталоемкость и длительные сроки окупаемости. Поэтому большая часть железнодорожных концессий в мире реализуется с привлечением бюджетных ассигнований. Это позволяет разумно распределять риски и создавать финансово приемлемые условия для частных инвесторов.

И еще. Вне всякого сомнения, в государственной поддержке нуждаются крупные социально и регионально значимые некоммерческие проекты, связанные с формированием опорной транспортной сети. К числу таковых следует отнести строительство железнодорожных веток на Якутск и к Кызылу.

* * *

В аэропортовом бизнесе (в котором почти все проекты рентабельны) частный капитал уже сейчас активно участвует в строительстве и эксплуатации воздушных гаваней. Дальнейшие шаги по развитию аэропортовой инфраструктуры предусматривают создание сети пересадочных узлов (хабов), способных выполнять функции узловых распределительных центров воздушных перевозок.

В аэродромной инфраструктуре главным полем применения ГЧП должны стать модернизация и эксплуатация взлетно-посадочных полос, перронов, стоянок, рулежных дорожек, другого не подлежащего приватизации государственного имущества. При этом заключение соглашений о ГЧП могло бы служить инструментом окончательного урегулирования отношений собственности в тех аэропортах, где частные компании фактически уже используют данное имущество. Необходимые условия повышения эффективности управления аэродромами - восстановление технической и кадастровой документации по объектам, отнесение земельных участков, на которых расположены аэродромы, к категории федеральных земель, формирование единых имущественных комплексов.

Чтобы внедрять принципы ГЧП на воздушном транспорте, надо создать правовую базу для передачи владельцам аэропортов объектов федерального имущества, не подлежащего приватизации, с возложением обязанностей по его содержанию и техническим улучшениям. Одним из источников окупаемости инвестиций должны стать сборы за взлет и посадку воздушных судов, получаемые пользователями аэродромного имущества. На мой взгляд, целесообразно поручить Минтрансу совместно с Минэкономразвития и другими заинтересованными министерствами подготовить и представить в Правительство предложения по внедрению концессионных механизмов в области использования и развития аэродромной инфраструктуры.

* * *

Особо подробно хотел бы остановиться на проблемах финансирования автодорожного комплекса. Думаю, не стоит напоминать, что сегодняшнее состояние автомобильных дорог - среди наиболее критических для развития российской экономики факторов. Существующий уровень финансирования не адекватен стоящим перед страной задачам.

Мировой опыт убедительно свидетельствует: инвестиции в дорожную сеть создают новое пространство возможностей для всех отраслей экономики, способствуют повышению мобильности, социальной и деловой активности в обществе и в конечном счете возвращаются в бюджет в виде новых налоговых поступлений, многократно превышающих объемы затраченных государством средств.

Насколько эффективной может быть политика государства в этом направлении, показывает опыт Китая. В 1996 году правительством этой страны была утверждена программа строительства национальной магистральной системы скоростных дорог, на первом этапе которой (1996- 2003) планировалось ввести в эксплуатацию 17 тысяч километров скоростных автострад, на втором (2004-2010) - 18 тысяч километров, а к 2020 году общая протяженность НМССД должна достигнуть 70 тысяч километров. Скоростные дороги соединят тогда все крупные города с населением более 200 тысяч жителей. Приоритет был отдан строительству 130 тысяч километров провинциальных дорог, примыкающих к НМССД и сооружаемых одновременно с ней - для ускорения окупаемости вложенных в нее инвестиций.

К концу 2002 года в Китае было построено 25 тысяч километров скоростных магистралей, среднегодовой прирост дорожной сети достиг 7 процентов. Основой для привлечения иностранного капитала стало гибкое налоговое регулирование. В частности, китайские предприятия с долей иностранного капитала свыше 25 процентов в первые пять лет своей деятельности освобождены от налога на прибыль, а в последующие пять лет платят его в размере 7,5 процента, вместо обычной ставки в 33.

В нашей стране основным предметом государственно-частного партнерства в дорожной отрасли должно стать строительство и передача в концессию платных автотрасс. Введение платности не только станет инструментом привлечения внебюджетных средств, но и должно рассматриваться в контексте государственной стратегии создания высококачественной инфраструктуры, обеспечивающей ускоренное движение грузов и пассажиров, снижение транспортных издержек, развитие экономического потенциала регионов и России в целом.

* * *

Наиболее крупным и национально значимым проектом в этой сфере должно стать создание новой скоростной автомагистрали Москва - Санкт-Петербург - Хельсинки. Строительство трассы длиной 650 километров на значительном ее протяжении предполагается осуществить в одном коридоре с ВСМ с организацией десятиполосного движения на выходе с МКАД, восьмиполосного - в Ленинградской и Московской областях, шестиполосного на основном участке Клин -Тосно. Проект даст мощный толчок развитию Московской, Тверской, Новгородской и Ленинградской области, будет способствовать росту мобильности населения, созданию новых рабочих мест, расширит транспортные возможности международного коридора "Север-Юг" и морского порта "Санкт-Петербург".

Планируется реализация и ряда других пилотных проектов. Назову лишь платные: автодороги "Подъезд к аэропорту "Домодедово" и "Шереметьево", головной участок будущей скоростной магистрали Москва - Минск - Берлин на обходе города Одинцово и магистраль "Западный скоростной диаметр" в Санкт-Петербурге. Эти проекты намечено осуществлять с привлечением ведущих мировых инжиниринговых и консалтинговых компаний (что в свою очередь потребует дополнительного бюджетного финансирования). В будущем году на проведение всего комплекса проектно-изыскательских работ нам потребуется не менее 5 миллиардов рублей дополнительных бюджетных ассигнований.

* * *

Не менее важная задача - обеспечить своевременное резервирование и изъятие земель в полосе отвода проектируемой дороги. Запутанный и сложный механизм этой процедуры, проволочки и неоперативность государства в решении сопутствующих вопросов - все это создает почву для различного рода махинаций и спекулятивной скупки земель, что оборачивается в итоге резким удорожанием проектов, а то и делает их коммерчески неэффективными. Считаем целесообразным предусмотреть более упрощенный порядок принятия решений Правительства о создании новых (в том числе платных) автомобильных дорог, включая регулирование резервирования и изъятия земель.

Чтобы были созданы условия, необходимые для успешной реализации проекта платной магистрали Москва-Санкт-Петербург, предлагаем поручить Минтрансу и Минэкономразвития подготовить в четвертом квартале текущего года проект соответствующего правительственного постановления. Для установления единого порядка резервирования земель под строительство автодорог (в том числе - платных) надо инициировать разработку федерального закона о резервировании земель в целях строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта в РФ, а также закона о порядке перевода земель из одной категории в другую.

Перспективы сооружения платных автодорог обусловлены формированием адекватного правового поля, создающего условия для привлечения значительных объемов частных инвестиций. С этой целью Минтрансом подготовлен проект федерального закона "О платных дорогах". Однако мы надеемся, что помимо него Минэкономразвития удастся подготовить в скором времени более широкий рамочный закон "О концессионных соглашениях". Его принятие давно стало жестким требованием прихода крупных западных инвестиций в инфраструктурные проекты. Такой закон должен прежде всего предусматривать особую юрисдикцию передаваемого в концессию государственного имущества, включая передачу концессионеру прав балансодержателя, списания амортизационных начислений и т.д.

Эффективным инструментом уменьшения сроков окупаемости дорожных проектов могла бы стать передача концессионеру земельных участков на прилегающих к дороге территориях под развитие объектов придорожной инфраструктуры. Перспективный механизм передачи придорожных земель - создание совместных управляющих хозяйственных обществ со смешанным частно-государственным капиталом, учреждаемых Правительством, инвесторами и субъектами Федерации.

Вклады инвесторов и Правительства в акционерный капитал управляющего общества осуществляются в форме прямых капиталовложений, соразмерных установленным долям софинансирования проекта. Помимо денежных средств, вкладом Правительства и регионов может стать и земля полосы отвода создаваемой дороги. Передачу земли планируется осуществлять либо на условиях долгосрочной аренды, либо - имущественной концессии. Участие субъектов Федерации предполагает внесение ими в уставной капитал управляющего хозяйственного общества земельных участков придорожных территорий, которые в дальнейшем могут быть использованы под развитие объектов придорожной инфраструктуры.

В качестве вспомогательного инструмента, позволяющего выстраивать гибкую систему финансирования и привлечения средств инвесторов в развитие платных дорог и другие транспортные проекты, рассматривается возможность создания инфраструктурных фондов прямых инвестиций (ИФПИ). Этот механизм хорошо зарекомендовал себя во многих странах. Только в 2002 году 12 крупнейшими ИФПИ было проинвестировано примерно 60 миллиардов долларов. Особо успешным следует признать опыт Кореи: за несколько лет тремя фондами в развитие инфраструктуры там было вложено 1,5 миллиарда долларов, а рыночная капитализация таких проектов достигла 5 миллиардов.

* * *

Возможности успешного развития государственно-частного партнерства во многом зависят от согласованности и скоординированности действий всех министерств и ведомств. Сегодня ощущается острая потребность в создании на федеральном уровне единого центра оценки, контроля и координации проектов ГЧП. Полагаю, что данные функции целесообразнее всего было бы возложить на Минэкономразвития, при условии, что у Германа Оскаровича на сей счет нет принципиальных возражений.

Большие надежды мы связываем и с правительственной комиссией по вопросам комплексного развития транспортной системы, недавно начавшей свою работу. Хотелось бы, чтобы проблемы развития государственно-частного партнерства вошли в число приоритетных направлений ее деятельности, способствуя выработке эффективных концептуальных и правовых решений в этой области.

* * *

В заключение еще раз тезисно остановлюсь на ключевых идеях доклада.

Предлагаемые меры по совершенствованию механизмов реализации крупных общегосударственных проектов предполагают:

- активное привлечение внебюджетных инвестиций на основе механизмов ГЧП. Они потребуют резкого увеличения бюджетного финансирования в пропорциях, как минимум, соразмерных участию частного капитала;

- разработку большого пакета законопроектов и поправок в существующую нормативно-законодательную базу с целью формирования адекватных условий для привлечения частного капитала и выстраивания эффективной системы управления транспортной инфраструктурой.

Но не только законы формируют благоприятный инвестиционный климат в экономике. Реализация масштабных экономических преобразований предполагает выстраивание качественно нового формата сотрудничества между государством и бизнесом, основанного на прозрачности и открытости отношений, балансе общественных и коммерческих интересов, наличии ясных стратегических целей и ориентиров.

© Евразия Вести XII 2004







XII 2004

Евразия Вести XII 2004

Основные задачи и направления деятельности Федерального агентства железнодорожного транспорта

Радикальное усиление безопасности на транспорте - веление времени

Новогодние задания системы "CИРИУС"

Помним о прошлом. Решаем сегодняшние задачи. Работаем на перспективу

Единый механизм завода

Экономическая оценка рисков и обеспечения безопасности сложных техногенных систем

Кафедра "Путь и путевое хозяйство: традиции и перспективы

Ространснадзор: новые возможности для совершенствования государственного контроля на транспорте

"Световая башня" челябинской "постройки"

Екатеринбургские весы - инструмент безопасности

Вклад НПП "Контур-2": движение без помех

Как выбрать наилучший аккумулятор. Рекомендации "Таб-Рус"

Габионные конструкции: первые экзамены на эффективность сданы на отлично

Муромская железная дорога (проекты, строительство)

Актуализация правил перевозки радиационно-опасных грузов железнодорожным транспортом - насущная задача текущего дня

ОАО "Трансмаш": стратегия успеха

Генеральный коллективный договор - стимул развития компании

PDF-формат



 

Copyright © 2003-2016 "Евразия Вести"
Разработка: интернет-студия "ОРИЕНС"

Евразия Вести