Транспортная газета Евразия Вести

Разделы:

 Свежий номер
 Подшивка
 Материалы
 Новости
 О газете
 Редакция
 Подписка

 Консалтинг
 Лицензирование
 Сертификация
 Юридические
 услуги

 Партнеры
 Ресурсы сети
 Реклама на сайте

Поиск:


 

ТРАНСПОРТНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ


Версия для печати
Обсудить в форуме

Императив времени: создать эффективную систему контроля за безопасностью движения

19 декабря 2006 г. состоялось заседание коллегии Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. С основным вопросом, посвященным аспектам государственного контроля и надзора за безопасностью движения поездов в период реформирования железнодорожного транспорта, выступил заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Александр Иванович Касьянов. Эту важную тему затрагивает он и в статье, которую мы предоставляем вашему вниманию.

Фото И. Максимова
Фото И. Максимова
В работе железнодорожного транспорта России, включающего в себя транспорт общего и необщего пользования, задействовано около 22 тысяч предприятий, 45 тысяч единиц тягового подвижного состава, почти 1,6 миллиона вагонов и более 1,5 миллиона работников. В ближайшее время хозяйствующих субъектов станет больше – за счет выделения из состава ОАО «РЖД» дочерних и зависимых обществ, а также выхода на рынок новых независимых предпринимателей. Железнодорожный транспорт – огромный производственно-технический комплекс, который является зоной повышенной опасности.

Отечественный железнодорожный транспорт стал самым надежным и безопасным видом благодаря четкой системе обеспечения безопасности движения, действовавшей до реформирования отрасли.

Эта система регулировалась нормативными актами и актами ведомственного характера в виде приказов, распоряжений, указаний, инструкций, телеграмм, правом издания которых обладали Министерство путей сообщения и Министерство транспорта. Сегодня таких актов примерно 8,5 тысячи.

Так было подготовлено необходимое правовое поле, обеспечивающее проведение мероприятий государственного контроля и надзора, создан аппарат уполномоченных лиц для их осуществления – свыше 2,5 тысячи человек.

Каждое предприятие железнодорожного транспорта не общего пользования не менее 23 раз в год подвергалось различным проверкам, что укрепляло дисциплину исполнителей, поддерживало техническое состояние инфраструктуры на должном уровне.

Сейчас подавляющее большинство нормативных актов не учитывает новую систему отношений на транспорте, не соответствует существующей структуре федеральных органов исполнительной власти и требованиям законодательства России. Специальный аппарат уполномоченных лиц работает вне правового поля. У одних уже нет прав, а других ими еще не наделили!

Обратимся к системе контроля за обеспечением безопасности движения поездов после реформы органов исполнительной власти.

На весь железнодорожный транспорт страны осталось 350 человек, в ведении которых находятся вопросы государственного надзора и контроля за безопасностью движения поездов и промышленной безопасности. В их числе – 175 государственных транспортных инспекторов, непосредственно осуществляющих контроль (надзор) за соблюдением требований безопасности движения, промышленной и экологической безопасности, а также за соблюдением лицензионных требований и условий. Всего 175 человек!

Более того, на этом и заканчивается правовое обеспечение мероприятий государственного контроля в сфере железнодорожного транспорта!

Вот уже более двух с половиной лет существует наша Федеральная служба. И вот уже более двух с половиной лет не определены права и полномочия ее транспортных инспекторов; нет нормативных документов и подзаконных актов, регламентирующих обеспечение безопасности движения; не приведены в соответствие с существующей структурой исполнительной власти акты ведомственного характера (что позволяет признать их нелегитимными и не соблюдать ранее установленные нормы).

Из-за отсутствия четких правовых норм и двоякого статуса документов технического и технологического характера принимаются субъективные решения при оценке уровня безопасности, что недопустимо для органов государственной власти.

Можно констатировать: сохранять должный уровень безаварийной работы удается, во-первых, за счет признания компанией «РЖД» легитимности технических и технологических норм, установленных МПС России, во-вторых, за счет сохранения аппарата внутриведомственного контроля «РЖД» в количестве 2100 человек, пытающихся контролировать вопросы безопасности на предприятиях, не входящих в систему «РЖД», и, в-третьих, за счет жесткой монопольной политики компании в осуществлении перевозок и добровольного признания хозяйствующими субъектами и пользователями ее требований (не всегда законных).

Безусловно, издание обязательных норм и правил дело непростое. Однако без основополагающих документов система госконтроля (надзора) не может быть эффективной.

До июня прошлого года нами разрабатывались и поэтапно вносились в Департамент железнодорожного транспорта Минтранса проекты первоочередных документов. Только в августе была создана специальная рабочая группа и утвержден план работы по нормативно-правовому регулированию.

Надеюсь, что руководителем Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта в лице Хасяна Шарифжановича Зябирова, которого мы знаем как требовательного и энергичного руководителя, обладающего огромным профессиональным опытом, уже в ближайшее время будет устранен правовой вакуум в руководящих документах.

Ведь отсутствие четких правил на транспорте, где «человеческий фактор», технический или технологический отказы чреваты тяжелейшими последствиями, недопустимо.

Анализ показывает: несмотря на уменьшение количества случаев нарушения безопасности движения поездов, число браков с пассажирскими поездами по сравнению с прошлогодним возросло на 27,6% (490 случаев против 384), а количество инцидентов с опасным грузом – на 15% (599 случаев против 510).

Рост числа нарушений безопасности движения с пассажирскими поездами обусловлен прежде всего эксплуатацией подвижного состава и технических средств, не соответствующих установленным требованиям.

Характерен пример Московской железной дороги, где допускается эксплуатация локомотивов серии ЧС7 с пробегами, от капитального ремонта на 30% превышающими допустимый норматив. В ОАО «РЖД» продолжается эксплуатация более 600 локомотивов, 500 составов электро– и дизельпоездов, более 20% цистерн для перевозки опасных грузов, выработавших установленные сроки службы. Продолжается использование несертифицированной продукции.

Силами нашей Федеральной службы отставлены от эксплуатации 134 вагона пассажирского парка, модернизация которых проводилась с нарушением установленных требований.

Выявлены грубейшие нарушения в содержании железнодорожного пути на скоростном участке Москва – Санкт-Петербург.

Протяженность главных путей, на которых просрочено проведение капремонта, стала увеличиваться именно с момента передачи хозяйственных функций в «РЖД».

В ряде случаев требования работников Службы об устранении нарушений остаются без должного внимания со стороны руководителей дорог – филиалов «РЖД». Это стало возможно из-за отсутствия прописанных в законе прав и полномочий государственных транспортных инспекторов.

Мы вынуждены обращаться к органам прокуратуры с просьбой принять должные меры к нарушителям. (Только в истекшем году в госпрокуратуру направлено около 50 представлений.)

Инспекторами Службы определены основные причины неудовлетворительного обеспечения безопасности движения на предприятиях необщего пользования.

Показателен пример проверки Новокузнецкого и Западно-Сибирского металлургических комбинатов.

На Новокузнецком 30 из 60 тепловозов, а на Западно-Сибирском 46 из 81 эксплуатируются за пределами заводских сроков службы. Еще 22 и 19 локомотивов эксплуатируются на этих хозяйствующих субъектах с перепробегами от среднего и капитального ремонтов.

Оснастка ремонтных цехов не соответствует заявленным технологиям и объемам ремонта подвижного состава. Нет тех, кто имеет право освидетельствования колесных пар и замеров автосцепок. Нет средств дефектоскопии и неразрушающего контроля. В неработоспособном состоянии оборудование для реостатных испытаний тепловозов (по документам на комбинатах собственными силами проводятся ответственные планово-восстановительные ремонты тепловозов!). Железнодорожный путь необщего пользования содержится с грубыми отступлениями от норм. Руководители и специалисты, ответственные за обеспечение безопасности движения поездов, не проходили повышение квалификации и аттестацию, предусмотренные законодательством...

Неутешительный вывод: на содержание железнодорожного хозяйства металлургических и других предприятий средства выделяются не в полном объеме, зачастую по остаточному принципу!

На предприятиях малого бизнеса, где принципиально иные экономические возможности, ситуация еще более удручающая, о чем свидетельствуют результаты лицензирования.

В 2005 году Федеральная служба отказала в выдаче лицензии № 586 соискателям. В основном из-за отсутствия необходимых производственных площадей, опыта работы и специального образования ответственного лица, квалифицированного персонала, необходимого оборудования. Только 8% этих соискателей, устранив недостатки, повторно обратились в лицензирующий орган.

В прошлом году нами проведено 229 проверок. 58 соискателей не получили лицензий. Еще в 340 случаях мы были вынуждены отказать в приеме документов на лицензирование, так как сразу же выяснилось, что отсутствуют возможности соблюдения обязательных норм безопасности.

Сегодня только один из пяти предпринимателей реально готов к осуществлению лицензируемых видов деятельности и допущен государственными органами к их осуществлению.

Служба осуществляет функции лицензирующего органа в области перевозочной и погрузочно-разгрузочной деятельности.

Отменив лицензирование ряда важнейших видов деятельности, государство обеспечило свободный, без каких-либо ограничений выход предпринимателей на рынок оказания услуг в сфере железнодорожного транспорта. При определенных обстоятельствах это чревато существенным снижением безопасности движения.

Лицензирование – один из наиболее эффективных механизмов. Именно он позволяет применять к хозяйствующим субъектам, деятельность которых подлежит лицензированию, широкий спектр запретных мер: от предупреждения до аннулирования лицензии, что влечет за собой прекращение деятельности недобросовестного предпринимателя. Это не административный барьер, как считают некоторые идеологи реформы. Для железнодорожного транспорта это необходимое средство защиты от риска происшествий.

В результате такого решения ремонт железнодорожной техники может осуществить любой желающий, обладающий связями, а не технологическими возможностями и подготовленным персоналом!

При этом сертификация объектов железнодорожного транспорта, осуществляемая с 1997 года, не подменяет лицензирования, так как распространяется только на продукцию, а не услуги, к которым относятся погрузочно-разгрузочная деятельность, ремонт и техобслуживание.

Федеральная служба высказала свою позицию о недопустимости сокращения лицензируемых видов деятельности в сфере железнодорожного транспорта Минтрансу, парламенту страны. Мы предупреждали о негативных последствиях такого решения, но не сумели добиться его отмены.

С 17 июня 2005 года вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

Принятие этого решения отразилось на сохранности вагонного парка. Основная причина повреждаемости вагонов на железнодорожном транспорте необщего пользования – увеличение числа нарушений правил погрузки-выгрузки, исключенной с 17 июня 2005 года из перечня лицензируемых.

Последствия отмены с 1 января 2006 года лицензирования деятельности по ремонту и техническому обслуживанию подвижного состава пока не носят массовый характер. Однако только благодаря тому, что в ОАО «РЖД» существует аппарат деповских и заводских инспекторов по приемке (более 500 человек).

Не так давно вся железнодорожная техника и ее основные комплектующие принимались в ходе производства приемщиками МПС. На предприятиях, не входящих в структуру «РЖД», система внутреннего и внешнего контроля за качеством ремонта практически повсеместно отсутствует. В первую очередь это обусловлено стремлением предпринимателей к максимальной прибыли за счет снижения издержек на содержание подвижного состава и пути.

Эти объективные законы рынка необходимо учитывать с целью пресечения попыток использования объектов повышенной опасности за пределами срока нормальной работы.

Предполагается выделить из ОАО «РЖД» в самостоятельные хозяйствующие субъекты перевозчиков грузов и грузобагажа, пассажиров в дальнем и пригородном сообщении, локомотивные компании, заводы по ремонту и другие ремонтные мощности. Этот процесс уже запущен.

К сожалению, только вмешательство Службы и поддержка министра заставили включить в концепцию создания «Грузовой компании» вопросы ведомственной ответственности за обеспечение безопасности движения поездов. К сожалению, эти вопросы отсутствуют и в представленных нам на ознакомление «Предложениях по способам создания Федеральной пассажирской компании», «Концепции реформирования заводов по ремонту и производству запасных частей для них» и «Концепции реформирования ремонтного комплекса пути ОАО «РЖД».

На наш взгляд, вопросы ведомственной ответственности за обеспечение безопасности движения должны быть законодательно прописаны для всех предприятий, осуществляющих деятельность в сфере железнодорожного транспорта.

Осуществляя полномочия Службы, государственные инспекторы провели в служебных командировках около 80% своего рабочего времени, что свидетельствует о высокой степени их загруженности.

В прошлом году мероприятиям контроля (надзора) подвергались такие флагманы отрасли, как восемь филиалов ОАО «РЖД», «Ямальская железнодорожная компания» и «Железные дороги Якутии»; более 20 крупных предприятий промышленного железнодорожного транспорта, а также крупнейшие хозяйствующие субъекты (судостроительный завод «Лотос», Гайский горно-обогатительный, Новокузнецкий и Западно-Сибирский металлургические комбинаты, ФГУП «Росморпорт», Боготольский вагоноремонтный и Саяногорский алюминиевый заводы и др.).

Казалось бы, на таких предприятиях не должно быть нарушений, требующих применения властных полномочий. Увы, результаты проведенных мероприятий свидетельствуют об обратном.

Выявлено почти 42 тысячи нарушений требований безопасности движения, по которым принято 8779 запретных мер, почти 11 с половиной тысяч нарушений правил перевозки опасных грузов (принято 2100 запретных мер), 366 нарушений требований пожарной безопасности (с последующим запретом эксплуатации 47 и отстранением от движения 130 вагонов). До 20% выявленных нарушений законодательства не устранены до настоящего времени.

Допустимо ли осуществлять мероприятия госконтроля с периодичностью один раз в пять-шесть лет?! Именно с такой периодичностью возможно осуществлять эти мероприятия имеющимися у нас силами.

На заседании правительства министр транспорта отметил, что «…важной задачей государства при реализации структурной реформы, учитывая создание дочерних и зависимых обществ ОАО «РЖД», работу независимых перевозчиков и собственников подвижного состава, является необходимость сохранения должного уровня безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта».

Что же мы имели в результате реформирования отрасли на конец 2006 года?

Наличие нескольких взаимоисключающих систем технических и технологических норм (правила технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, ПТЭ промышленного железнодорожного транспорта; собственные ПТЭ используются на путях предприятий металлургической и добывающей промышленности). Это противоречит положениям статьи 16 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Перспектива урегулирования несоответствий растянута законодателем до 2010 года.

Еще большую, чем во времена МПС России, монополию одного хозяйствующего субъекта в лице ОАО «РЖД» с мощным аппаратом внутриведомственного контроля. Данный аппарат пытается сохранить свое влияние на предприятия железнодорожного транспорта необщего пользования за счет предъявления в большинстве случаев справедливых, но практически всегда незаконных требований.

Специальный аппарат государственных транспортных инспекторов Службы в количестве 175 человек, не имеющих прав и полномочий в российском законодательстве.

И главное – отсутствие у государства не только механизмов «сохранения должного уровня безопасности движения и эксплуатации», но и сил для эффективного контроля (надзора) за исполнением тех немногочисленных норм и правил, что приняты за годы реформирования отрасли.

Считаю, что в такой ситуации органы государственной власти обязаны принять решения, позволяющие не только стабилизировать текущее положение, но и существенным образом снизить риск возникновения нарушений безопасности движения на железнодорожном транспорте. Для этого мы предлагаем рассмотреть три варианта выхода из создавшегося положения.

Первый – владельцам инфраструктуры предлагается передать часть функций по контролю за обеспечением безопасности движения на предприятиях необщего пользования. Один-два года может понадобиться на внесения изменений в федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» в части разделения понятий «контроль» и «надзор», а также полномочий органов государственной власти и хозяйствующих субъектов.

Безусловно, это – путь восстановления системы контроля, действовавшей до упразднения МПС. Его реализация сопряжена с несколькими непреодолимыми препятствиями (антимонопольное законодательство России; огромное количество хозяйствующих субъектов, пытающихся выйти на рынок транспортных услуг; усиление естественной монополии ОАО «РЖД» и других владельцев инфраструктур).

Второй вариант. По предварительным расчетам, для осуществления мероприятий государственного контроля с периодичностью не реже одного раза в два года (норма прописана в законе) необходимо увеличить штатную численность управления железнодорожного надзора и его территориальных органов с 342 человек, до 750. И тут нас ждут объективные сложности, преодоление которых возможно не ранее, чем через год-два. Отмечу только основные. Надо внести изменения в постановление правительства РФ от 7 апреля 2004 года «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» в части установления предельной численности работников Службы и ее центрального аппарата; рассчитать необходимые объемы финансирования деятельности дополнительного штата государственных служащих, в том числе на их размещение, оснащение, повышение квалификации и оплату труда.

Третий вариант – создать условия для образования независимых экспертно-аудиторских групп.

По такому пути в свое время пошли органы Госгортехнадзора и налоговая служба. Мы детально изучили их опыт и пришли к выводу: система внешнего аудита позволит охватить мероприятиями по контролю за соблюдением требований безопасности движения все хозяйствующие субъекты.

Этот вариант не требует дополнительного финансирования из бюджета страны, может быть построен на хозрасчетной основе и, в качестве эксперимента, реализован уже в начале года. Для его реализации на первом этапе достаточно разработать и приказом руководителя Службы установить порядок аккредитации организаций внешнего аудита в Федеральной службе по надзору в сфере транспорта; сформулировать квалификационные требования к персоналу, осуществляющему экспертно-аудиторскую деятельность в отдельных сферах железнодорожного транспорта; определить степени опасности и соответствующие им периодичности проведения мероприятий государственного контроля (надзора).

Уже в 2007 году это позволит хозяйствующим субъектам в добровольном порядке привлекать профессиональных специалистов к оценке состояния технических средств, обеспечивающих безопасность, а органам государственного контроля (надзора) повысить качество и эффективность своих проверок.

Параллельно с этим министерству транспорта предлагается инициировать внесение изменений в законодательство, целью которых является:

– признание возможности проведения внешнего аудита специализированными экспертно-аудиторскими группами;

– установка государственных требований к деятельности таких групп и степени их ответственности за качество проведенной работы;

– лицензирование деятельности экспертно-аудиторских групп, чтобы в случае нарушения государственных требований она могла быть прекращена.

Развитие региональной сети экспертно-аналитических групп и наделение их соответствующими полномочиями позволит увеличить численность специалистов, осуществляющих контрольные мероприятия и несущих ответственность за качество их проведения, обеспечить постоянный (ежегодный) мониторинг состояния защищенности стальных магистралей от риска возникновения транспортных происшествий и, как следствие, повысить уровень безопасности движения.

Надеюсь, что нам удастся создать эффективную систему контроля за безопасностью движения, основанную на государственном надзоре и учитывающую механизмы рыночного саморегулирования. Ее задача – закрыть доступ на рынок железнодорожных услуг недобросовестным предпринимателям, а добросовестным – дать четкую программу действий, тем самым обеспечив необходимый уровень безопасности.

А пока… пока государство реформирует железнодорожный транспорт, не создавая новой нормативно-правовой базы, и при этом ликвидирует проверенный годами механизм обеспечения безопасности. Все это делает заложниками реформы пассажиров, грузоотправителей и других граждан.

Если в ближайшее время необходимые решения не будут приняты, на железнодорожном транспорте могут произойти необратимые последствия.

© Евразия Вести II 2007







II 2007

Евразия Вести II 2007

Задачи третьего этапа структурной реформы

Проблемы нормативного обеспечения безопасности движения

Безопасность движения: задача приоритетная

«Exporail» – выставка передовых технологий

Укрепление транспортной безопасности - дело всего общества

Проблемы, которые мы решаем

Экономические аспекты управления безопасностью: стратегия и перспективы

«ПРОМЖЕЛДОРТРАНС» - «РЖД»: перспективы эффективного взаимодействия

«Спецремонт»: высокая планка качества продукции

Неразумных рисков не должно быть

На службе безопасного движения

Человеческий фактор: возможности не беспредельны

Сколько стоит человеческая жизнь?

Право, законодательство и правопорядок на железнодорожном транспорте

О востребованности юристов в условиях реформирования транспортной отрасли

У «РЖД» должны быть конкуренты!

Электровоз нового поколения – разумный

Опасные грузы под особый контроль

Верхнекамье: как окончательно решить транспортную проблему?

Специализация ради эффективности

Особое внимание - качеству услуг

Международное сотрудничество: приоритетные направления

PDF-формат



 

Copyright © 2003-2016 "Евразия Вести"
Разработка: интернет-студия "ОРИЕНС"

Евразия Вести