Транспортная газета Евразия Вести

Разделы:

 Свежий номер
 Подшивка
 Материалы
 Новости
 О газете
 Редакция
 Подписка

 Консалтинг
 Лицензирование
 Сертификация
 Юридические
 услуги

 Партнеры
 Ресурсы сети
 Реклама на сайте

Поиск:


 

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО


Версия для печати
Обсудить в форуме

О востребованности юристов в условиях реформирования транспортной отрасли

Мы не стали редактировать название статьи заместителя директора Юридического института Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ) по научной работе, доцента кандидата юридических наук Ольги Васильевны Карамышевой, решив, что в данном случае точность мысли существенно важнее броской газетной формы, в которой она могла бы быть выражена.

Фото И. Максимова
В старейшем государственном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный университет путей сообщения» 15 лет действует особое структурное подразделение – Юридический институт. Он готовит юристов, обладающих специальными навыками для работы в организациях транспорта, а также в правоохранительных органах на транспорте.

За этот срок накоплено достаточно аргументов, чтобы констатировать: жизнь подтвердила правильность выбранной стратегии развития юридического образования в транспортной сфере. Новые перспективы ждут его в случае преобразования МИИТа в федеральный транспортный университет в свете национального проекта «Образование».

Выпускники Юридического института сориентированы на достижение отраслью высокой производительности и прибыльности. Результатами их труда должны стать реальное повышение уровня жизни населения и конкурентоспособности России на мировом транспортном рынке. Такие стратегические задачи можно решать при наличии высокопрофессиональных кадров, обладающих правовыми знаниями, подготовка которых невозможна без объединения усилий государства и бизнеса.

В условиях реформирования отрасли нужно качественно новое правовое обеспечение. Так, для осуществления третьего этапа структурных преобразований правительство страны утвердило своим распоряжением план мероприятий по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2006–2010 годы. Оно полностью посвящено решению правовых задач путем совершенствования трех федеральных законов, подготовки 12 актов и одного решения правительства, четырех ведомственных нормативных актов.

Как работодатель, бизнес требует новых управленцев, знающих право и законодательство. Вот и ОАО «РЖД» распоряжением от 10 мая 2006 года утвердило Функциональную стратегию развития кадрового потенциала ОАО «РЖД» (далее – Стратегия), разработанную в порядке детализации и расширения Стратегической программы развития ОАО «РЖД» до 2010 года.

Сегодня становятся востребованными специалисты в области юриспруденции, руководители, способные обеспечивать управление дочерними и зависимыми обществами с учетом специфики корпоративных отношений. В Стратегии провозглашено требование совершенствовать механизм взаимодействия ОАО «РЖД» с учреждениями в сфере профессионального образования (развитие договорных отношений подготовки и распределения молодых специалистов, совершенствование программ обучения, видов специализации по основным железнодорожным специальностям).

Объективные экономические условия прогресса отрасли диктуют необходимость учить юристов, действующих и будущих управленцев, технических специалистов не только праву, но и партнерским отношениям между ними. Отсутствие согласованности в этом многотрудном деле, как водится, порождает ситуацию крыловской басни «Лебедь, щука и рак».

На пленарном заседании Седьмой научно-практической конференции «Безопасность движения поездов», состоявшейся в конце октября прошлого года в МИИТе, я наблюдала дискуссию между двумя техническими специалистами – профессором доктором технических наук, выступившим с докладом, и вице-президентом ОАО «РЖД» В.А. Гапановичем. Ученый рассказал о разработке его институтом 12 стандартов, методики эффективности повышения перевозок и т.д. Однако главный инженер российских железных дорог заметил, что не может согласиться с ним, так как в докладе очень легко толкуется Федеральный закон «О техническом регулировании». Более того, он подчеркнул, что все, что касается реализации указанного закона в рамках проведенного исследования, должно быть выполнено с точностью «до наоборот». Такой результат работы и ее оценка закономерны. Юрист не приложил руку – и научная работа потерпела фиаско.

Транспорт – инфраструктура общенационального значения – крайне нуждается в новой правовой основе, обеспечивающей функционирование конкурентоспособного транспортного рынка страны. Программа стратегического развития транспорта в России до 2020 года предусматривает создание условий для эффективной и надежной перевозки пассажиров и грузов. Среди основных и первоочередных условий – создание норм права. Сегодня это дело сложное, так как в стране одновременно с реформированием транспорта проводится несколько реформ: земельная, административная, муниципальная, образования и др.

Умение увязать решение конкретной правовой проблемы со всем многообразием правовых отношений требует глобальных знаний правовых систем. Поэтому нормы должны создавать профессионально подготовленные кадры. Таковыми могут быть специалисты как в области технической, так и гуманитарной. Все они нуждаются в специальном правовом образовании, которое позволит одним грамотно решать правовые задачи при разработке законов, регулирующих транспортные отношения, а другим – грамотно исполнять на практике требования, установленные такими законами. Известно: что написано пером – не вырубишь топором! Но писать-то надо не «топором» (такое наблюдается во многих действующих федеральных законах и иных нормативных правовых актах), а со знанием дела.

Возьмем для примера коренной вопрос транспортных отношений – вопрос безопасности. Ее уровень напрямую зависит от качества федеральных законов, регулирующих эти отношения. Правовые акты, в соответствии с которыми обеспечивается безопасность на конкретном виде транспорта, должны соответствовать тем, что регулируют основу безопасности в России в целом, и тем, что закрепляют правовые основы обеспечения безопасности на транспорте. Стройная правовая система (когда от общего, основанного на концептуальных принципах, движемся к частному, регулирующему специальное) возможна. Есть ли она в данном случае?

Коснемся правовых актов, регламентирующих отношения в области безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Они напрямую связаны с безопасностью на транспорте. Их возглавляет Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 9 мая 2005 года № 45-ФЗ) (далее – ФЗ о техническом регулировании). Он вступил в силу с 1 июня 2003 года, но не работает до сих пор.

ФЗ о техническом регулировании состоит из декларативных юридических предписаний, содержание которых допускает неясности, двусмысленности и не позволяет единообразно и точно ответить на главные вопросы: что является объектом регулирования ФЗ? Каков правовой механизм (процедура) получения результата? Кто может разрабатывать технический регламент, национальный стандарт? А ведь в них заложены основы безопасности. Кроме того, текст закона наполнен словесными выражениями понятий, которые призваны раскрыть его содержание. Однако ясность и четкость, простота и доступность языка отсутствуют. Примером может служить описание объекта регулирования: «…закон регулирует отношения, возникающие при:

– разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

– разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

– оценке соответствия» (п.1 ст.1 ФЗ о техническом регулировании).

Поток слов ни о чем. Небольшая часть расшифровывается путем определения основных понятий. Одно из них – «безопасность». Безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации – состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений (ст. 2 ФЗ о техническом регулировании). В приведенном определении отсутствует сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний.

Таково качество ФЗ о техническом регулировании, установившего обязанность: технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления его в силу. В противном случае ранее действовавшие обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации прекращают действие. Можно спрогнозировать последствия для хозяйственной деятельности организаций железнодорожного транспорта и всех участников отношений, тесно с ними связанных, для экономики страны в целом при реализации такого предписания закона.

В области железнодорожного транспорта пока не принято ни одного технического регламента. Со дня вступления в силу ФЗ о техническом регулировании впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, определенной настоящим законом. Возникает вопрос: подлежат ли в настоящее время исполнению стандарты, используемые ОАО «РЖД», если они установлены не нормативными правовыми актами Российской Федерации, а правовыми актами Союза ССР или РСФСР? Думается, что такие требования недействительны.

Бесспорно, надо ускорить работу по подготовке и принятию технических регламентов. Правовой вакуум ведет к колоссальным экономическим потерям. Общемировая практика свидетельствует: техническое регулирование увеличивает долю прибыли до 0,26 процента ВПП, в то время как тарифное – лишь до 0,14 процента. Однако создание специальных технических регламентов на транспорте в условиях парализованного ФЗ о техническом регулировании невозможно.

Под стать уровню качества ФЗ о техническом регулировании и принятый через две недели после него Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» от 10 января 2003 года № 17-ФЗ (в ред. Федерального закона от 7 июля 2003 года № 115-ФЗ) (далее – ФЗ о железнодорожном транспорте). Несмотря на то, что ФЗ о техническом регулировании вступал в силу по истечении шести месяцев со дня его официального опубликования, можно было допустить, что федеральные законы будут встроены в правовую систему и взаимоувязаны. Но этого не произошло. При анализе ФЗ о железнодорожном транспорте в части отношений по безопасности обнаруживаются проблемы с понятийным аппаратом, некорректности, умолчания, невнятности, разночтения, лазейки. Такое нетерпимо, чревато непредсказуемыми последствиями.

Приходится согласиться с тем, что уровень федеральных законов в рассматриваемой области низок, если не сказать более жестко – надлежащей правовой основы нет. Для ее создания необходима ясная государственная политика в области безопасности на транспорте.

В марте 2004 года был объявлен конкурс на подготовку «Разработки государственной концепции транспортной безопасности Российской Федерации». (Сумма финансирования составила 1,6 миллиона рублей; срок предоставления – IV квартал 2004 года. Заказчик – Министерство транспорта Российской Федерации). Государственная концепция обеспечения транспортной безопасности была подготовлена. Перед нами – материал, отражающий внутреннее ведомственное видение решения государственной задачи Минтрансом России. Именно оно является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере определенных видов транспорта. Но только после утверждения Концепции указом президента страны она приобрела бы силу нормативного правового акта, обязательного для исполнения всеми органами государственной власти, включая правительство и Государственную Думу. Указ Президента РФ издан не был.

Следовательно, в настоящее время государство не располагает основным документом, определяющим содержание политики в области обеспечения транспортной безопасности, а также программы ее реализации. Несмотря на это 9 февраля 2007 года Государственной Думой принят Федеральный закон «О транспортной безопасности». Он провозглашает первой среди основных задач – задачу по нормативному правовому регулированию в области обеспечения транспортной безопасности и первым принципом среди основных принципов обеспечения транспортной безопасности – законность. Это бесспорно! Можно порадоваться за законодателя, что данные правовые аксиомы им принимаются. Однако приходится смириться с тем, что новый Федеральный закон: пополнил ряд федеральных законов, не имеющих прямого действия; состоит из 13 статей, из них 10 статей содержат отсылочные нормы; не имеет правовых механизмов; узко и расплывчато определяет понятия «обеспечение транспортной безопасности» и «транспортная безопасность» и т.д. Можно привести немало примеров приоритетных проектов развития транспортной отрасли в области строительства и реконструкции стальных магистралей и автомобильных дорог, при реализации которых во главу угла будет поставлено обеспечение транспортной безопасности. Уверена, что при этом транспортная безопасность не должна ограничиваться «состоянием защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства», как это определено в п. 10 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности». Здесь особую роль в обеспечении безопасности на транспорте сыграют применение требований земельного, экологического, градостроительного законодательства, законодательства о техническом регулировании и др.

Низкий уровень федеральных законов в рассматриваемой области приводит к тому, что разработчики локальных актов коммерческих организаций сталкиваются с большими трудностями при их подготовке. Иллюстрацией может служить проект Функциональной стратегии «Обеспечение гарантированной безопасности и надежности перевозочного процесса» (далее – Функциональная стратегия). Документ подготовлен в порядке детализации и расширения положений и разделов Стратегической программы развития ОАО «РЖД» до 2010 года. Целью Функциональной стратегии является детальное описание принципов, направлений и механизмов достижения целевого состояния в области обеспечения безопасности перевозок, охраны труда, промышленной и экологической безопасности к 2010 году, а также оценка направлений совершенствования этих систем на перспективу до 2015 года. К сожалению, исходя из анализа текста Функциональной стратегии, следует, что цель так и осталась провозглашенной, но не реализованной в виде решения поставленных задач.

Еще один сложный аспект в правовом регулировании рассматриваемых отношений заключается в том, что при создании российских законов необходимо использовать международный правовой опыт. Его надо серьезно изучать не по переводным статьям, опубликованным в СМИ или учебной литературе, а по главным книгам юристов – законам.

Департамент «Транспортная техника» немецкого ООО «Сименс» осуществляет разработку и производство высокоскоростных поездов для ОАО «РЖД». Проект охватывает поставку восьми таких поездов. Они должны быть не только адаптированы к российским природно-климатическим условиям, но и соответствовать требованиям безопасности, установленным правовыми актами Российской Федерации. Тут-то и столкнулись две разные правовые системы. Чтобы предлагаемые ООО «Сименс» новейшие технические и технологические решения могли использоваться в работе российских организаций, обеим сторонам необходимо внедрять технологии, основываясь на российских правовых актах. Сегодня в федеральном законе нет, например, такой категории поездов для перевозки пассажиров, как высокоскоростные. Поезда делятся на скоростные, скорые и пассажирские. Российский закон отстает от современных технических отношений, нуждается в изменениях и дополнениях. Но в таком случае и известный высокоскоростной поезд Москва – Санкт-Петербург, покрывающий эту дистанцию за 3 часа 55 минут, находится вне правового российского поля?!

В Конституции Российской Федерации записано: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Действительно, правовые системы немецкого и российского государств связаны с международным правом. Особенно ярко такое взаимодействие отражает интеграционные процессы в области железнодорожного транспорта. Они активизируются с момента вступления России в ВТО. Происходит интенсивное сближение и взаимопроникновение различных правовых систем на основе международного права и национальных особенностей каждой страны. Эти новые процессы должны быть обеспечены взаимоувязанными в единой системе российскими правовыми актами. Законодательство России существенно отличается от законодательства стран Евросоюза.

Перечень проблем можно было бы продолжить. Но ограничимся тем, что главная из них уже названа: пороки правового регулирования заложены в федеральных законах.

Регулирование отношений в области транспорта реально выполняется правовыми актами из многих отраслей законодательства. Они должны быть выстроены в четкую взаимоувязанную систему и взаимодействовать между собой в соответствии с установленными правилами теории права.

Представляется правильной позиция президента ОАО «РЖД». В.И. Якунин обозначил ее в выступлении на коллегии Минтранса России 4 апреля 2006 года по поводу того, что ОАО «РЖД» не поддерживает по сути законопроекты о внесении изменений и дополнений в федеральные законы «О железнодорожном транспорте» и «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» и категорически против такого подхода со стороны депутатов Государственной думы по «фрагментарной» корректировке законодательства о железнодорожном транспорте.

* * *

Момент для кардинального решения концептуальных правовых проблем в рассматриваемой области настал. Осуществить такую работу могут только высококвалифицированные кадры. Сегодня они должны обучаться в юридических институтах теоретическим и практическим навыкам создания законов и иных правовых актов.

Оказание качественных образовательных услуг невозможно без активной научной деятельности. Договорная научно-исследовательская деятельность – одна из основных задач, один из основных уставных видов деятельности МИИТа. Эта деятельность ведется в Юридическом институте на современной научно-информационной и материально-технической базе.

Однако, анализ сделанного за 2005 и 2006 годы свидетельствует: научный потенциал нашего института не востребован в полной мере. В прошлом году мы не получили ни одного договора на научные исследования. Планируемый доход по университету от образовательной деятельности Юридического института составит около 80 миллионов рублей. По доходности в этой части мы занимаем одно из первых мест в МИИТ, а по получению договоров – последнее.

Конечно, проблема договорной деятельности выходит за масштабы университета и его структурного подразделения. Это проблема современной высшей школы. Увы, сегодня наука не востребована Россией в целом и бизнесом – в частности.

И все же обозначенная проблема, я уверена, будет решена. Оптимизма добавляют планы научных работ МИИТа с ОАО «РЖД» на нынешний год. Анализ этих планов показал, что не отработаны правовые механизмы реализации законодательных норм. Их надо создавать в соответствующих актах: от федеральных законов о технических регламентах, национальных стандартах, иных нормативных правовых актов о стандартах до методик, рекомендаций, инструкций.

Уже в 2006 году Юридический институт мог бы участвовать, как минимум, в двадцати научно-исследовательских работах МИИТа и ОАО «РЖД».

Мы предлагали для разработки ряд правовых концептуальных проблем. Например, у организаций железнодорожного транспорта, в том числе и у ОАО «РЖД», существуют правовые проблемы имущественного комплекса, в основе которого находятся земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости. Мы готовы взяться за фундаментальную тему по разработке системы правовой основы регулирования особенностей управления и распоряжения земельными участками железнодорожного транспорта и прочно связанных с ними объектов недвижимости. В результате был бы создан отраслевой классификатор имущества как главный инструмент управления железнодорожной недвижимостью.

Однако, тема эта, имеющая колоссальное практическое значение, не попала в план научно-технического развития ОАО «РЖД». А жаль! ОАО «РЖД» могло бы получить большой экономический эффект от реализации решений, найденных нашими исследователями.

Перечислю еще несколько работ (некоторые из них фигурировали в планах), так и не ставших предметами договоров.

Подготовка Проекта технического регламента «Железнодорожные станции и вокзалы» для представления в Государственную думу. Наши эксперты стали бы хорошими соисполнителями по разработке требований к объектам данного технического регулирования. Так же, как и в формировании десяти стандартов для ОАО «РЖД». В силу профессиональных знаний и навыков юристы тщательно работают с требованиями к терминологии, обозначениям, построению, изложению, оформлению и содержанию нормативных документов.

Программа стандартизации ОАО «РЖД» до 2010 года, связанная с воплощением основных положений Федерального закона «О техническом регулировании»; документы для прохождения сертификации на соответствие стандартам ГОСТ Р ИСО 14001 «Системы управления окружающей средой»; мероприятия по защите интеллектуальной собственности ОАО «РЖД» – все это конкретные дела, в которых наши ученые могли бы поучаствовать с немалой пользой. Другими словами, все это непочатый край работы для ученых-юристов.

Юридический институт заявлял о перечисленных выше работах в установленном порядке. Мы пытались внедрить в практику положение о том, что во все виды научно-исследовательских и научно-технических работ, содержащих решение правовых задач, подлежащих правовому обеспечению, правовому сопровождению, правовой экспертизе, на этапе подготовки проектов договоров МИИТ с Минтрансом России, ОАО «РЖД», другими организациями и составления заявок на их выполнение следует включать Юридический институт как исполнителя или соисполнителя. Наша настойчивость дала определенный результат. В Предложениях к Плану научно-исследовательских работ Минтранса России на 2007 год одна из 26 тем закреплена за Юридическим институтом.

Юристы-ученые становятся востребованными и в научно-техническом сообществе, о чем свидетельствует такой факт. На Шестой (2005 года) научно-практической конференции, посвященной проблемам безопасности движения поездов, было заслушано 417 докладов. И только один на правовую тему! В 2006-ом в рамках Седьмой конференции уже была создана секция «Правовое обеспечение безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта в условиях его реформирования».

В работе секции приняли участие члены профессорско-преподавательского состава нашего института, аспиранты, члены научного студенческого общества. Была развернута выставка правовой литературы, подготовленной ими.

Юристы поддержали предложение о необходимости разработать концепцию правового обеспечения безопасности на транспорте. При решении данной проблемы надо идти от создания общей системы к ее частным элементам. Нет смысла бесконечно плодить новые и новые федеральные законы о безопасности, а такая тенденция просматривается.

Впервые на встрече технарей такого высокого уровня дали слово юристам-правоведам. Может быть, действительно лед тронулся?! Как бы то ни было, впереди – большая работа по совершенствованию правовой секции в рамках Восьмой конференции.

Юридический институт проводит и свои традиционные научно-практические форумы. Так, в ноябре 2006 года к 110-летию МИИТ нами была проведена IV Всероссийская конференция «Актуальные проблемы правопорядка на транспорте: опыт, проблемы, предложения». На эту встречу своих представителей прислали десять государственных образовательных учреждений России. Предстоящая V конференция будет посвящена 15-летию создания Юридического института МИИТ.

Уже скоро, в мае, в Саратове планируется провести первую международную научно-практическую конференцию «Транспортное право как актуальная проблема в условиях реформирования транспортной отрасли в Российской Федерации». Ученые двух старейших учреждений высшего профессионального образования – Саратовской государственной академии права и Московского государственного университета путей сообщения – начали активное научное сотрудничество. Впервые два элитных вуза возьмутся системно решать правовые вопросы в области регулирования транспортных отношений. Уверена, совместные исследования ощутимо поспособствуют созданию концепций, направленных на формирование новой правовой основы, на совершенствование действующего законодательства и практики его применения в решении проблем, стоящих перед транспортной отраслью в условиях ее реформирования.

© Евразия Вести II 2007







II 2007

Евразия Вести II 2007

Задачи третьего этапа структурной реформы

Императив времени: создать эффективную систему контроля за безопасностью движения

Проблемы нормативного обеспечения безопасности движения

Безопасность движения: задача приоритетная

«Exporail» – выставка передовых технологий

Укрепление транспортной безопасности - дело всего общества

Проблемы, которые мы решаем

Экономические аспекты управления безопасностью: стратегия и перспективы

«ПРОМЖЕЛДОРТРАНС» - «РЖД»: перспективы эффективного взаимодействия

«Спецремонт»: высокая планка качества продукции

Неразумных рисков не должно быть

На службе безопасного движения

Человеческий фактор: возможности не беспредельны

Сколько стоит человеческая жизнь?

Право, законодательство и правопорядок на железнодорожном транспорте

У «РЖД» должны быть конкуренты!

Электровоз нового поколения – разумный

Опасные грузы под особый контроль

Верхнекамье: как окончательно решить транспортную проблему?

Специализация ради эффективности

Особое внимание - качеству услуг

Международное сотрудничество: приоритетные направления

PDF-формат



 

Copyright © 2003-2016 "Евразия Вести"
Разработка: интернет-студия "ОРИЕНС"

Евразия Вести